Affermage

L'affermage est un contrat par lequel une administration ou une autorité publique confie à une tierce partie, généralement un entrepreneur privé, la gestion ou la collecte d'une ressource publique, telle que des impôts, des services publics, des biens fonciers, ou d'autres sources de revenus. Ce contrat est souvent établi moyennant le versement d'une somme d'argent ou d'une redevance périodique à l'État ou à l'entité qui concède l'affermage. Il implique donc une délégation temporaire de la gestion d'un service ou d'une ressource à une entité privée.

L'affermage revêt une importance significative dans le contexte fiscal, en particulier en tant que mécanisme permettant à l'État de mobiliser des ressources financières. En déléguant la collecte des impôts ou la gestion de certains services publics à des entrepreneurs privés, l'État cherche à optimiser l'efficacité de la gestion tout en générant des revenus. L'affermage peut être considéré comme une stratégie permettant de maximiser les ressources financières disponibles pour l'État, tout en transférant une partie de la responsabilité opérationnelle à des entités privées. Cependant, cette pratique soulève également des questions liées à l'équité ou à la transparence, sujets qui ne peuvent être réglés par un simple changement d'opérateur mais ne peuvent l'être que par la privatisation.

L'affermage peut aussi être utilisé dans le domaine civil, entre un propriétaire de terres agricoles et un bailleur fermier.

Historique de l'affermage public

L'affermage remonte à l'Antiquité, où il était couramment utilisé comme un moyen de déléguer la gestion des terres, des impôts, ou d'autres ressources à des particuliers ou des entreprises privées. Dans la Rome antique, par exemple, l'affermage était fréquemment utilisé pour la collecte des impôts et la gestion des domaines publics. Les souverains médiévaux en Europe ont également eu recours à des contrats d'affermage pour la gestion de biens publics. Pendant la Renaissance, la pratique de l'affermage s'est développée en Europe, notamment en France et en Angleterre. À l'époque moderne, les pouvoirs monarchiques ont souvent utilisé l'affermage comme un moyen d'obtenir des financements rapides pour des projets spécifiques, comme la construction d'infrastructures ou le financement de campagnes militaires. L'une des utilisations les plus notoires de l'affermage alors était celle des Fermiers Généraux en France au XVIIIe siècle. Ces collecteurs d'impôts privés étaient responsables de la perception de divers impôts indirects, mais leur pratique était souvent critiquée pour son caractère inéquitable et oppressif envers les contribuables. Turgot comme Necker furent des réformateurs de ce système.

L'essor du capitalisme au cours des XVIIIe et XIXe siècles a également influencé l'utilisation de l'affermage. Les gouvernements, cherchant à mobiliser des ressources pour financer l'industrialisation et les infrastructures, ont souvent eu recours à des contrats d'affermage pour développer des secteurs clés tels que les chemins de fer, les ports et les services publics. Au XIXe siècle, Paris et la majorité des grandes villes ont confié la gestion des services d'eau à des entreprises privées par le biais de contrats d'affermage.

Mécanismes de l'affermage

Le processus d'affermage repose sur un contrat entre une entité publique (généralement l'État ou une collectivité locale) et une entité privée (souvent une entreprise). Ce contrat stipule les droits et les responsabilités de chaque partie en ce qui concerne la gestion, l'exploitation, ou la collecte de ressources publiques. Dans le cas de la fiscalité, cela peut signifier la collecte des impôts, tandis que dans d'autres domaines, comme les services publics, cela peut impliquer la gestion et l'exploitation d'infrastructures.

L'entité publique est la partie concédante qui délègue la gestion ou la collecte de ressources à une entité privée. L'entité publique reste propriétaire des biens ou des droits concernés. L'entité privée (Affermier) est elle la partie qui obtient le droit de gérer, exploiter, ou collecter les ressources publiques en échange d'une compensation financière. L'affermier peut être une entreprise privée, une association, ou toute autre entité pouvant assumer les responsabilités spécifiées dans le contrat.

Formes d'affermage

Gravure révolutionnaire montrant le peuple parisien détruisant les barrières des fermiers généraux en 1791

L'exemple le plus connu historiquement d'affermage est celui de la collecte des impôts, par les Fermiers généraux sous l'Ancien régime. La pratique est cependant bien plus ancienne puisque Rome confiait déjà sous l'Antiquité à des entrepreneurs privés la collecte d'impôts en échange d'une compensation financière. Le prélèvement des impôts y est alors effectué par des publicains dans le cadre d'un système d'affermage.

Une autre forme, l'affermage des services publics, consiste à déléguer la gestion et l'exploitation d'infrastructures ou de services publics à des entités privées. Cela peut inclure la gestion d'autoroutes, d'établissements éducatifs, d'hôpitaux, de services d'eau et d'assainissement, entre autres. L'objectif est souvent d'améliorer l'efficacité opérationnelle, d'apporter des investissements privés, et d'offrir des services de meilleure qualité. Cependant, cette forme d'affermage soulève des questions liées à la qualité de l'offre des biens publics, à l'accès universel aux services, et à la capacité de l'entité privée à équilibrer à la fois les intérêts publics et ses propres objectifs financiers.

Mais l'affermage peut prendre encore d'autres formes :

• affermage de biens fonciers : des agents économiques ont eu recours à l'affermage pour la gestion de domaines publics, de terres agricoles, ou de forêts. Les entités privées peuvent être chargées de l'exploitation ou de la gestion durable de ces biens en échange de redevances ou de compensations. Cet affermage peut être aussi entre acteurs privés
• affermage de monopoles publics : dans certains cas, l'affermage a été utilisé pour déléguer la gestion de monopoles publics, tels que la distribution d'électricité, la fourniture de services postaux, ou d'autres services exclusifs. Cette approche vise à introduire la concurrence tout en maintenant un certain contrôle sur ces secteurs stratégiques.
• affermage de concessions d'exploitation : des concessions d'exploitation peuvent être accordées à des entités privées pour l'exploitation d'actifs tels que les ressources naturelles (pétrole, gaz, mines), les aéroports, ou les ports. Les termes de ces contrats précisent souvent les conditions d'exploitation, de partage des revenus, et d'engagements environnementaux.

Exemples d'affermages en France

En France, l'affermage est connu historiquement des écoliers par l'exemple des Fermiers généraux, mais l'affacturage est toujours très présent aujourd'hui. De nombreuses communes ont confié l’exploitation de leur réseau d'eau à des fermiers comme Veolia, Saur ou Suez. Pareillement, pour la collecte ou le traitement des ordures ménagères, il est souvent confié à des opérateurs comme Veolia Propreté, Suez Environnement ou des entreprises régionales.

Les réseaux de chaleur urbains peuvent aussi être exploités en affermage par des opérateurs spécialisés (Dalkia, Engie Solutions, etc.).

De manière plus anecdotique, plusieurs stations thermales, en particulier dans le Massif Central, utilisent le contrat d’affermage pour la gestion des établissements thermaux.

Bibliographie

• 1998, Mauriel Nicolas & Stéphane Rodrigues (dir.), Dictionnaire économique et juridique des services publics en Europe, Editions ASPE Europe (Collection I.S.U.P.E.), 1998, p. 52.
• 2003, Renan Le Mestre, Droit du service public, Gualino Éditeur, Paris, 2003.

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